La Politica di Coesione: le nuove priorità e le proposte di riforma

Il 31 luglio 2025 è stata la data ultima per la trasmissione alla Commissione europea della certificazione finale di spesa relativa alle risorse assegnate ai Programmi del ciclo 2014-2020.

Il termine per la trasmissione della certificazione finale di spesa, inizialmente previsto al 31 dicembre 2023, è stato prorogato al 31 luglio 2025 (Regolamento Ue 2024/795) con l'obiettivo di concedere un lasso di tempo più lungo per facilitare l'assorbimento e il pieno utilizzo delle risorse disponibili, in particolare quelle assegnate attraverso l'iniziativa React-Eu.

A questa data si chiude, dal punto di vista finanziario, un ciclo di programmazione complesso, segnato da diverse emergenze – pandemia, guerra russo-ucraina, il crescendo delle tensioni geopolitiche – che hanno spinto la Commissione europea a intervenire per riorientare, rafforzare e facilitare la gestione delle politiche di coesione, valorizzandone il contributo alla resilienza e alla ripresa economica e mettendo a disposizione ingenti risorse aggiuntive.

(Tab. 1) Le rilevazioni del Dpcoes mostrano che, alla chiusura del ciclo 2014-2020, la spesa certificata dai 51 Programmi operativi nazionali e regionali (Pon e Por) Fesr e Fse ha quasi raggiunto il totale delle risorse disponibili: 99,7% dei 47,9 miliardi di euro circa di contributo complessivo dell'Ue.

(Tab. 2) Per i Programmi regionali risulta un pieno utilizzo delle risorse. Solo due Programmi nazionali – Iniziativa Occupazione Giovani e Scuola – hanno registrato un parziale disimpegno, per un importo complessivo di 87,2 milioni di euro.

Il risultato complessivo testimonia la capacità delle amministrazioni italiane di portare a termine il ciclo di programmazione nonostante le difficoltà straordinarie che hanno caratterizzato il periodo, dalle crisi sanitarie alle tensioni geopolitiche.

(Tab. 3) Nel ciclo 2021-2027, l'Italia dispone di circa 74 miliardi di euro di Fondi strutturali destinati agli interventi sul territorio nazionale. L'importo comprende le risorse del Fesr, del Fse+ e del Jtf, incluse le quote di cofinanziamento nazionale (31,9 miliardi di euro).

Lo stato di attuazione al 30 giugno 2025 mostra un quadro preoccupante: risorse impegnate e pagate pari a 18,4 e 5,1 miliardi di euro, corrispondenti rispettivamente al 25% e al 6,9% delle risorse assegnate.

(Fig. 1) L'avanzamento finanziario evidenzia un significativo ritardo nell'attuazione rispetto al cronoprogramma del ciclo di programmazione.

A livello di singoli Programmi nazionali, si registrano dinamiche molto differenziate:

• Pn Giovani Donne e Lavoro: impegni al 62,8%, ma nessun pagamento ancora effettuato
• Pn Sicurezza per la Legalità: impegni al 32,7%, pagamenti al 4,8%
• Pn Ricerca, Innovazione e Competitività: impegni al 30,3%, pagamenti al 10,3%
• Pn Capacità per la Coesione: impegni al 21,6%, pagamenti al 13,5%
• Pn Inclusione e Lotta alla Povertà: impegni al 14,8%, nessun pagamento
• Pn Equità nella Salute: impegni al 5,8%, pagamenti all'1,6%

Il quadro evidenzia una forte disomogeneità tra i diversi programmi, con alcuni che mostrano buoni livelli di impegno ma ritardi nei pagamenti effettivi, e altri ancora nelle fasi iniziali di attuazione.

(Fig. 2) Al 30 giugno 2025, l'avanzamento dei Programmi regionali mostra un forte divario territoriale:

• Regioni più sviluppate (Centro-Nord): impegni al 37,9%, pagamenti al 14,4%
• Regioni in transizione: impegni al 30,2%, pagamenti al 7,3%
• Mezzogiorno: impegni al 10,9%, pagamenti al 4,4%

Il divario tra le regioni più sviluppate e il Mezzogiorno è particolarmente marcato: le regioni del Centro-Nord registrano livelli di impegno e pagamento quasi quattro volte superiori a quelli delle regioni meridionali.

(Fig. 3) Le erogazioni dal bilancio Ue agli Stati membri sono in media pari al 13,5% del totale delle assegnazioni finanziarie. L'Italia si colloca al di sotto della media europea, confermando le difficoltà strutturali nell'attuazione della politica di coesione.

L'attuazione del ciclo 2021-2027 è iniziata solo nel 2023, con oltre un anno di ritardo. Le cause principali sono riconducibili all'adozione tardiva del quadro regolamentare, alle crisi successive e alla sovrapposizione con il PNRR, che ha assorbito una quota significativa della capacità amministrativa delle strutture di gestione.

La revisione di medio termine del Quadro Finanziario Pluriennale ha introdotto cinque nuovi ambiti strategici per la politica di coesione:

• Difesa e sicurezza: rafforzamento delle capacità difensive europee
• Abitazioni a prezzi accessibili: contrasto all'emergenza abitativa
• Accesso all'acqua: infrastrutture idriche e gestione sostenibile
• Transizione energetica: accelerazione verso fonti rinnovabili
• Competitività: sostegno alla produttività e all'innovazione

Per incentivare le riprogrammazioni, la Commissione ha previsto misure di flessibilità: prefinanziamento del 20%, un anno aggiuntivo per l'attuazione e un tasso di cofinanziamento aumentato del 10%.

Tra le novità più significative emerge la possibilità per le grandi imprese di accedere ai Fondi per la coesione, un cambiamento che potrebbe alterare l'equilibrio tradizionale della politica di coesione a favore dei territori più deboli.

La Svimez ha espresso valutazioni articolate sulle riprogrammazioni, evidenziando il rischio di una centralizzazione delle decisioni a livello europeo e la necessità di preservare l'approccio place-based che è alla base della politica di coesione.

(Tab. 4) Il Fondo Sviluppo e Coesione (Fsc) prevede un riparto dell'80% delle risorse al Mezzogiorno. Per il ciclo 2014-2020, i Piani Sviluppo e Coesione (Psc) comprendono 43 piani per un totale di 75,7 miliardi di euro.

L'analisi dello stato di avanzamento mostra situazioni molto diverse tra le varie amministrazioni titolari dei Piani.

(Tab. 5) A livello di Amministrazioni centrali, le risorse risultano impegnate per il 78% ed erogate per il 50,2%. Il Ministero delle Infrastrutture gestisce la quota più significativa con 14,5 miliardi di euro, ma registra un tasso di spesa di appena il 22,4% a fronte di impegni al 68,3%.

Questo dato evidenzia le difficoltà nella fase esecutiva degli investimenti infrastrutturali, con lunghi tempi di realizzazione che rallentano il flusso dei pagamenti.

(Tab. 6) A livello regionale, il divario Nord-Sud si conferma significativo:

• Regioni del Mezzogiorno: risorse impegnate al 77,3%, spese al 55,5%
• Regioni del Centro-Nord: risorse impegnate all'88,6%, spese all'81,4%

Tra le Regioni del Sud, le situazioni più critiche riguardano Calabria, Puglia e Sicilia, dove si registrano i maggiori ritardi nella spesa effettiva rispetto agli impegni assunti.

(Tab. 7) Il divario è particolarmente evidente anche a livello di Città metropolitane:

• Città metropolitane del Mezzogiorno: impegni al 69,3%, pagamenti al 37,9%
• Città metropolitane del Centro-Nord: impegni al 97,3%, pagamenti all'85,1%

I casi più critici nel Mezzogiorno riguardano Catania e Palermo, dove la capacità di spesa risulta notevolmente inferiore alla media nazionale.

(Tab. 8) Gli Accordi per la coesione del ciclo 2021-2027 mobilitano risorse per 26 miliardi di euro, di cui 20,9 miliardi destinati al Mezzogiorno.

Lo stato di attuazione mostra ritardi significativi, in particolare:

• Campania: impegni al 17,7%, pagamenti al 5,6%
• Sicilia e Puglia: avanzamento molto contenuto

(Fig. 4) L'avanzamento finanziario degli Accordi per la coesione per Regione evidenzia una forte eterogeneità territoriale, con le regioni del Mezzogiorno che registrano sistematicamente tassi di attuazione inferiori rispetto al Centro-Nord.

La Commissione europea ha avanzato la proposta per il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2028-2034, che prevede una profonda riforma della politica di coesione.

L'analisi Svimez individua sei problematiche dell'attuale assetto:

1. Frammentazione dei fondi e delle procedure
2. Oneri amministrativi eccessivi per le amministrazioni
3. Limitata capacità amministrativa, soprattutto nel Mezzogiorno
4. Modello compliance-based anziché orientato ai risultati
5. Assenza di stimolo alle riforme strutturali
6. Scarsa flessibilità nel rispondere a crisi e cambiamenti

Le proposte di riforma si articolano su tre direttrici principali: il passaggio a un approccio performance-based, la creazione di un Fondo unico europeo che superi la frammentazione attuale, e una maggiore flessibilità di bilancio per rispondere alle emergenze.

(Tab. 9) Le risorse assegnate all'Italia nel nuovo quadro ammontano a 78,3 miliardi di euro.

La Svimez ha espresso una valutazione articolata sulle proposte di riforma, evidenziando sia aspetti positivi che criticità.

Tra gli aspetti positivi:
• La semplificazione attraverso il Fondo unico
• Il superamento del modello basato sulla compliance
• La maggiore attenzione ai risultati

Tra le criticità:
• Il rischio di conflitto tra risorse destinate alla Politica Agricola Comune (PAC) e quelle per la coesione
• Le incertezze legate al finanziamento della difesa comune europea
• Il possibile indebolimento dell'approccio place-based

La Svimez propone di applicare il "metodo PNRR" alla nuova coesione, combinando la definizione di obiettivi chiari e misurabili con il rafforzamento della capacità amministrativa, in particolare nel Mezzogiorno, dove si concentrano i maggiori ritardi attuativi.

Diventa prioritario garantire che la riforma post 2027 non indebolisca la funzione perequativa della politica di coesione, ma la rafforzi attraverso strumenti più efficaci e un'effettiva semplificazione delle procedure.